地方政府公共预算与土地出让金对比
来源：数据来自于1999-2013年《中国国土资源统计年鉴》。
土地财政 是一个通常被用于描述中国大陆地方政府 以土地开发获得财政 收入的概念，而“土地财政”一词的出处无从考证，亦无严格定义[ 1] 土地出让金 、新增建设用地有偿使用费等。二是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等。截至2020年，土地出让金 是政府经营土地所获得的财政收入的绝对主要部分[ 2] [ 3] 土地出让净收益 。
土地财政的基础是计划经济下的城市土地国有化和农村土地集体化制度[ 4] 中华人民共和国政府 是中国土地 的实质所有者和管理者。个人或组织，仅有拥有房屋的所有权和土地的使用权。在此背景下，“土地财政”成因的研究主要有两方面：一是中国1994年税制改革 引起的地方政府财力缺口和财政激励机制错位，二是区域竞争背景下以GDP和地方财政收入为主要指标的地方官员政绩考核机制。有学者认为，中国大陆现有的土地财政制度是在借鉴香港的土地批租制度发展而来[ 5] [ 6]
土地财政的制度背景基础是計劃經濟 下「三大改造 」時期建立起的农村土地集体化制度，即农村土地集体所有，这为中国的地方政府垄断土地一级市场供应创造了条件。[ 1]
改革开放 後，《中华人民共和国宪法 》1982年版（八二宪法 ）规定：“城市的土地属于国家所有。”[ 7] 土地管理法 》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”[ 8]
2000年，中国人民大学 周业安教授指出分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施土地财政行为[ 9] 武汉大学 卢洪友教授等学者认为“土地财政”行为实则为分税制改革导致地方政府的一种“无奈之举”[ 10]
2005年，时任香港中文大学教授李宏彬和北京大学助理教授周黎安共同撰文指出：GDP和财政收入为主的政绩考核体制使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励[ 11] 张五常 出版的《中国经济制度》中指出对地方政府的考核机制促进了地方政府的土地财政行为[ 12]
体制内学者赵燕菁认为，“土地财政”被一些敏感的社会话题绑架，导致形成了成了指责“土地财政”的竞赛，但却鲜有人分析土地财政的内在逻辑。他认为，土地财政帮助形成了中国城市化 “最初的信用 ”，完成了計劃經濟 时期未实现的原始积累 ，使得中国能够超前地建设基础设施，实现了“和平崛起”。因为土地收益本质上属于融资，即用出售土地的收入来投资公共服务，“土地金融 ”可能是比“土地财政”更准确的说法。[ 1]
中国1994年税制改革，特别是1998年住房改革以来，地方政府的土地财政成为推动中国住宅商品化的主要动力[ 13] [ 14] [ 15]
2010年3月28日到4月1日，中国国家通讯社新华社 发表题为《红火景象下的楼市之忧》的新华时评，抨击地方政府的土地财政行为与中国高房价的利益困局[ 16] [ 17]
赵燕菁认为，虽然土地财政有其意义，但也引发了很多问题。其弊端主要有以下几点：[ 1]
必然导致不动产变成资本品 ，也就是投资的对象（即金融化 ）
拉大有房者和无房者之间的贫富差距
占用大量资源，例如出现“鬼楼”、“鬼城 ”
产生金融风险
户籍 制度导致“空间的城市化”没有带来“人的城市化”
近年中国国有土地使用权出让收入（土地出让金）
年份
国有土地使用权出让收入（亿元）
同比增长/下降
来源
2013
41250
+44.6%
[ 18]
2014
42606
+3.2%
[ 19]
2015
32547
- 21.4%
[ 20]
2016
37457
+15.1%
[ 21]
2017
52059
+40.7%
[ 22]
2018
65096
+25.0%
[ 23]
2019
74209
+11.4%
[ 24]
2020
84142
+15.9%
[ 25]
2021
87051
+3.5%
[ 26]
2022
66854
- 23.3%
[ 27]
2023
57996
- 13.24%
[ 28]
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