|
Местное самоуправление в России
Местное самоуправление — форма самоорганизации местных сообществ, а также их самостоятельная деятельность, которая позволяет гражданам непосредственно или через представительные органы решать вопросы местного значения в границах муниципального образования, исходя из интересов жителей, с учётом исторических и иных местных традиций. В России местное самоуправление признается и гарантируется статьёй 12 главы 1 Конституции, составляет одну из основ конституционного строя и осуществляется на всей территории страны. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В главе 8 Конституции России раскрываются основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления, а также гарантируется защита прав местного самоуправления. МСУ характеризуется наличием определённой территории, закреплённой за муниципальным образованием, выборных органов и форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, муниципальной собственности и бюджета, муниципальных нормативных актов[1]. Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу — местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальная собственность. Суть МСУ заключается в том, что население, проживающее на определенной территории, самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Население также самостоятельно определяет структуру органов МСУ, которая закрепляется в Уставе муниципального образования депутатами представительного органа. История1864-1917Положением о земских учреждениях 1864 года создавались отдельные от органов государственной власти всесословные органы местного самоуправления: губернские земские собрания и губернские земские управы на уровне губерний, уездные земские собрания и уездные земские управы на уровне уездов. Городовым положением 1870 года представительными органами местного самоуправления стали городские думы, исполнительные - городские управы. 1917-1918В 1917 году земства и городские думы стали бессословными, были также созданы волостные земские собрания и волостные земские управы, должности губернаторов и исправников были упразднены, а их функции были возложены на губернских и уездных комиссаров, которыми по должности являлись, соответственно, председатели губернских и уездных земских управ. 1918-1990В 1918-1990 гг. местного самоуправления в стране не существовало. Конституция 1937 года учредила выборные населением местные советы депутатов трудящихся (с 1978 года - местные советы народных депутатов) и их исполнительные комитеты, однако это были именно центральные учреждения, осуществлявшие государственную власть на местах, имущество районов, городов и сёл являлось государственным имуществом находившимся только в их оперативном управлении. 1990-1993Законами СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) была установлена система местного самоуправления не предусматривавшая чёткого разделения его органов и органов государственной власти. Согласно этим законам органами местного самоуправления стали районные, городские, поселковые и сельские советы народных депутатов (а с точки зрения общесоюзного закона также областные и краевые)[2][3][4], при этом их решения в исполнение стали приводить органы государственной власти на местах (городские, районные, поселковые, сельские администрации, а с точки зрения общесоюзного закона также областные и краевые), одновременно началось разграничение собственности на государственную и муниципальную, аналогично начали на государственные и муниципальные разграничиваться предприятия и учреждения. С 1993 годаКонституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года и федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с поправками 1997 и 2000 года о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц[5][6][7]), закрепили систему местного самоуправления предусматривавшую жёсткое разделение его органов и органов государственной власти на местах (территориальных управлений государственных органов исполнительной власти). Реформа 2003—2009Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева, реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство»[8]. Муниципальные образованияДо 2003 года муниципальные образования делились на следующие категории:
Муниципальные образования районы (уезды), как правило, были образованы в границах соответствующих административно-территориальных единиц. Муниципальные образования со статусом городов и посёлков создавались, как правило, в границах соответствующих городов и посёлков областного (краевого) подчинения (это являлось обязательным для закрытых административно-территориальных образований). Города и посёлки в качестве муниципальных образований выделялись в Санкт-Петербурге. В Калининградской области уже со второй половины девяностых для трёх городов с подчинёнными населёнными пунктами использовалось наименование «городской округ», в Воронежской области для Борисоглебска — «город-район». В городах федерального значения Москве (до 1996 года) и Санкт-Петербурге в качестве внутригородских муниципальных образований выделялись муниципальные округа. Кроме Москвы (до 1996 года) и Санкт-Петербурга, муниципальные округа выделялись в Ярославской области, в которой они функционально соответствовали районам в других регионах Российской Федерации. Во Владимирской области наравне с районами и городами в 2000-х выделялись округа. В Карелии Вепсская национальная волость являлась самостоятельным муниципальным образованием. В Ненецком автономном округе существовали сельсоветы окружного подчинения. Возможные отклонения в соотношении административно-территориальных единиц и муниципальных образований:
В первой половине 2000-х до реализации появились следующие муниципальные образования верхнего уровня, составленные исключительно сельскими населёнными пунктами:
На уровне муниципальных образований, подчинённых муниципальным образованиям верхнего уровня, выделялись:
Сельские и городские поселения выделялись, однако общее определение их как муниципальных образований отсутствовало. С 2003 года (фактически с 2004) на территории субъектов РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) введена следующая классификация муниципальных образований:
Межселенные территории — не являются муниципальными образованиями, прямо подчинены муниципальному району. Муниципальные образования со статусом района (муниципального округа в Ярославской области) были наделены статусом муниципального района либо (реже, на момент начала преобразований) городского округа. Муниципальные образования со статусом города или посёлка были, как правило, наделены статусом городского округа, либо муниципального района, либо городского (у некоторых посёлков сельского) поселения. Вепсская национальная волость Карелии была объединена с Прионежским районом в Прионежский муниципальный район. Закрытые административно-территориальные образования были наделены статусом городского округа независимо от наличия или отсутствия городского населения. Муниципальные образования внутри районов были преобразованы в городские и сельские поселения, а внутри городов и посёлков упразднены. Сельсоветы окружного подчинения Ненецкого автономного округа были преобразованы в сельские поселения новообразованного Заполярного муниципального района. Муниципальные образования Эвенкийского автономного округа были преобразованы в сельские поселения новообразованного Эвенкийского муниципального района. В городах федерального подчинения (Москва, Санкт-Петербург и, с 2014 года, Севастополь):
В Санкт-Петербурге — единственном из субъектов — сохранилась унаследованная из 1990-х классификация муниципальных образований: муниципальные округа, города и посёлки. В Москве до 2012 года внутригородские муниципальные образования специального обозначения не имели, с 2012 сложилась современная классификация: заново появились муниципальные округа (в границах соответствующих районов), поселения (до 2012 городские и сельские поселения Московской области) и городские округа (до 2012 городские округа Московской области). В Севастополе в 2014 году после вхождения в состав Российской Федерации были образованы муниципальные округа и город, как в Санкт-Петербурге. В мае 2014 года введены два новых типа муниципальных образований:
В мае 2019 года введён как новый вид муниципальных образований уже в составе любых регионов Российской Федерации, а не как внутригородское муниципальное образование: Преобразования муниципальных образованийОсновы местного самоуправленияОсновы местного самоуправления — это совокупность правовых, экономических, финансовых, организационных, территориальных, социальных и других условий, при которых реализуется местное самоуправление и осуществляется муниципальная власть. Основы местного самоуправления — это фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство. Правовые основыВ России действует система правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, составляющая его правовую основу:
Организационные основыОрганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:
В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:
В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан. Экономические основыЭкономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:
Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путём предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем). Формы осуществленияВ соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:
Функции Функции муниципальных образований регулирует Федеральный закон от 06.10.2003 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[9] На основании пункта 7 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ на муниципальное образование возложена обязанность и ответственность за создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, включая и состояние и обслуживание остановочных пунктов.[10][11] Государственным надзорным органом является территориальные отделы ГИБДД.[12] На основании статьи 98 и 84 лесного кодекса на муниципальное образование возложена обязанность осуществления муниципального лесного контроля, владение, пользование, распоряжение лесными участками; установление ставок платы и аренды лесных ресурсов; учёт древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, созданий муниципальных лесничеств.[13][14] На основании статьи 12 и 13 ФЗ-131 муниципальное образование наделено правом инициативы по изменению границ и объединению, разделению муниципальных образований, с учетом мнения населения.[15][16] На основании статьи 14.1 и 16.1 ФЗ-131 наделен правом на создание муниципальной пожарной охраны; создания музеев, создание муниципальных образовательных организаций высшего образования; осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев; предоставления гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществлять мероприятия в сфере профилактики правонарушений (через специально созданные муниципальные учреждения в сфере охраны общественного порядка).[17] п.9 ст. 16 наделен правом создания муниципальной милиции.[18] На основании статьи 19 и 17.1 ФЗ-131 муниципальное образование наделено отдельными государственными полномочиями, отнесенными к вопросам местного значения, для осуществления органами местного самоуправления муниципального контроля. Среди распространенных отдельных государственных полномочий выделяются экологический и жилищный муниципальный контроль.[19][20] Вопросы местного значенияВопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ № 131. К вопросам местного значения муниципального образования, статьями 15 и 16 ФЗ-131 отнесено:[21][22]
Экономическая деятельностьМуниципальное образование может предоставлять широкий спектр услуг. На основании пункта 3 статьи 17 Закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Муниципальное образование имеет право на создание муниципальных предприятий и учреждений. В формах: Муниципальное унитарное предприятие (МП/МУП), Муниципальное бюджетное учреждение (МБУ), Муниципальное казенное учреждение (МКУ)[24]. На основании статьи 68 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ Муниципальное образование в лице совета депутатов может принимать решение о создании межмуниципальных акционерных обществ (АО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО), учредитель местная администрация[25] На основании статьи 69 Закона 131-ФЗ могут создавать и быть учредителями автономных некоммерческих организаций (АНО).[26]. Муниципальное образование вправе создавать муниципальный банк и являться его акционером. Подобным примером является ООО «Хакасский муниципальный банк» (г. Абакан) и ПАО «Екатеринбургский муниципальный банк». До этого муниципальные банки существовали в Новосибирске и Новокузнецке[27][28][29]. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:
Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путём предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем). Классные чины муниципальной службыМуниципальному образованию не запрещается вводить форменную одежду, для муниципальных служащих. В 2010 году по инициативе главы Иглинского района республики Башкортостан Совет депутатов муниципального образования утвердил Положение «О форменной одежде работников муниципальной службы и правила ее ношения» с погонами и шевронами. На основании статьи 9.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Законом субъекта Российской Федерации предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения.[32][33][34]
НаградыВ январе 2024 года президент РФ учредил звание «Заслуженный работник местного самоуправления Российской Федерации», которое будет присваиваться «высокопрофессиональным должностным лицам местного самоуправления» и другим работникам сферы за личные заслуги, спустя не менее 20 лет с начала работы в данной отрасли и при наличии соответствующих госнаград[35]. Премия «Служение» присуждается по поручению Путина «представителям муниципального сообщества за особый вклад в развитие муниципальных образований и повышение качества жизни граждан»[36]. Межмуниципальное сотрудничество
Для организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.[значимость факта?] Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.[значимость факта?] Межмуниципальные организации
См. также
Примечания
Университет МВД
Ссылки
|
||||||||||||||||
