|
Инициативное бюджетирование
Инициативное бюджетирование (также партисипаторное бюджетирование или партиципаторное бюджетирование) – это вид осуществления прямой демократии, позволяющий жителям муниципальной территории принимать непосредственное участие в распределении части бюджета местного самоуправления. Распределение происходит через публичный процесс выдвижения, обсуждения и выбора проектов расходования средств муниципального бюджета и последующего контроля за исполнением выбранных для реализации проектов[1]. Изобретение инициативного бюджетирования можно датировать 1989 годом, когда в бразильском городе Порту-Алегри был принят первый городской бюджет, составленный при массовом участии жителей города[2]. Практики инициативного бюджетирования нацелены на вовлечение в процесс принятия решений тех слоёв населения, которые практически не участвуют в решении вопросов местного уровня: домохозяйства с низкими доходами, молодёжь, маргинальные группы и мигранты. Опыт осуществления инициативного бюджетирования в мире показывает, что привлечение широкой общественности к планированию расходов местного бюджета меняет восприятие общественностью деятельности муниципалитета в сторону признания его более честным и справедливым, повышает прозрачность и достоверность публичной отчётности муниципалитета, а также является отличной массовой школой низового администрирования и участия в принятии значимых общественных решений. Методы инициативного бюджетирования, зародившись в 1989 году в Бразилии, с тех пор распространились по всему миру. В процессе адаптации в каждой внедрявшей эти практики стране методы были видоизменены в соответствии с региональными особенностями. Различия прежде всего были в масштабе планирования, в зависимости от страны это могли быть муниципальный, областной или региональный уровень. В некоторых странах процедуры были кодифицированы в виде законодательной нормы, в других разработчики процедур воспользовались уже имеющимися в местном законодательстве средствами. По состоянию на 2014 год инициативное бюджетирование использовалось более чем в 1500 территориальных органах власти по всему миру и представляло собой важный институт непосредственного участия граждан в управлении государством[3]. История возникновенияИзобретение концепции инициативного бюджетирования может быть датировано 1989 годом, когда власти бразильского города Порту-Алегри решили провести социальный эксперимент по привлечению горожан к распределению части городского бюджета через механизм проектов, подававшихся инициативными группами[2]. Наиболее важным и результативным периодом такого бюджетирования в Порту-Алегри принято считать годы с 1991 по 2004[4]. Переход к инициативному бюджету был задуман как составная часть программы по преодолению неравенства между благополучным центром и нищими окраинами, где проживало до одной трети всех горожан. Окраины представляли собой трущобы, жители которых не имели доступа к базовым коммунальным услугам (водоснабжению, канализации, школам и медицинским учреждениям)[5].  Составление инициативного бюджета происходило ежегодно и состояло из множества квартальных, районных и общегородских собраний, на которых жители и представители кварталов и микрорайонов рассматривали и определяли вопросы, требующие приоритетного решения. Муниципалитет Порту-Алегри тратил около 200 миллионов долларов в год на строительство и коммунальные услуги и эти именно деньги было решено распределять в рамках инициативного бюджета. Другие расходы городского бюджета — на обслуживание муниципального долга, содержание административных зданий, выплату муниципальных пенсий — не включались в инициативное бюджетирование. На пике программы в составлении инициативного бюджета принимало участие до 50 тысяч горожан, из самых разных слоёв городского общества[6][7]. Хотя формально инициативное бюджетирование продолжалось до самого недавнего времени, тем не менее ряд авторов отмечали, что после поражения Рабочей партии на выборах 2004 года новая консервативная коалиция в значительной степени вернулась к практике закрытого коррупционного распределения бюджета[4]. Бюджетный цикл инициативного бюджетирования начинался в январе и продолжался в течение всего года, на собраниях жителей микрорайонов во всех 16 районах Порту-Алегри. На этих собраниях обсуждались вопросы, представлявшие интерес для городского сообщества и предлагались проекты и пути решения. Собрания выбирали представителей, уполномоченных голосовать от имени своего микрорайона, на собраниях присутствовали мэр или представители мэрии для ответов на вопросы жителей. В последующие месяцы представители собирались для уточнения параметров проектов и потребностей микрорайонов[6]. На втором, районном этапе бюджетирования делегаты общин и микрорайонов проводили собрания и определяли приоритетные направления своего района, а также выбирали своих представителей в рамках квоты в Гражданский бюджетный совет, состоявший из 42 человек. Основная функция Гражданского бюджетного совета заключалась в составлении бюджета, максимально справедливо учитывавшего потребности всех районов города в рамках доступных денежных средств. Бюджет, составленный и утвержденный Гражданским бюджетным советом, являлся обязательным для исполнения городскими властями. Мэрия могла предложить (но не потребовать) изменений в бюджете. Только мэр города мог наложить вето на бюджет и вернуть его в Гражданский бюджетный совет на доработку (таких прецедентов не было)[6]. Исследование Мирового банка проводило прямую связь между инициативным бюджетом и улучшением коммунальной и бытовой ситуации в Порту-Алегри. Например, подключение к водопроводу и канализации выросло с 75 % домохозяйств в 1988 году до 98 % в 1997 году. Количество школ увеличилось в четыре раза по сравнению с 1986 годом[5]. Другие исследователи отмечали, что участие в планировании и исполнении бюджета имело очень широкий спектр последствий для политической и гражданской жизни в стране, способствовало появлению в Бразилии института активного ответственного гражданства. Появился широкий слой людей, воспринимавших себя как часть городского управления, а городские власти — как ответственных за исполнение решений, принятых общественностью[8][9]. За годы функционирования инициативного бюджета он, по-видимому, оказал воздействие и на структуру распределения бюджетных средств Порту-Алегри. Так, в частности, доля образования и здравоохранения в городском бюджете увеличилась с 13 % в 1985 году до почти 40 % в 1996 году, а сам инициативный бюджет вырос с 17 % от городского бюджета в 1992 году до 21 % в 1999 году[5]. В целом, результаты распределения муниципальных средств в рамках инициативного бюджета оказались очень удачными, было осуществлено множество проектов по подаче воды, электричества и других услуг в нуждавшиеся районы города. После 25 лет функционирования гражданского бюджета инфраструктура города и уровень обеспечения горожан коммунальными услугами позволяют отнести Порту-Алегри к лучшим не только в Бразилии, но и в целом по Южной Америке[10]. Пример Порту-Алегри послужил образцом для подобных проектов в ряде других стран[11]. В РоссииВ России подобные практики, как правило, связаны с решением вопросов местного значения. По состоянию на конец 2017 года 43 региона участвовали в развитии инициативного бюджетирования[12]. От региона к региону дизайн используемых каналов вовлечения граждан может различаться, однако как правило практики подразумевают обсуждение бюджетных вопросов, участие граждан и представителей местной власти, серийный процесс реализации, организацию публичной отчетности. Реализация практик инициативного бюджетирования позволяет достичь положительных системных социальных и экономических эффектов[13]. Обзор российского опытаВ большинстве регионов проекты реализуются на основе софинансирования из трех источников: субсидии из регионального бюджета, вклад муниципальных бюджетов, а также добровольные взносы со стороны населения и бизнеса. Размеры средств из каждого источника, а также общая стоимость реализованных проектов за последние два года составили следующие суммы:
В 2015 году в России было реализовано 2 657 проектов, в 2016 году – 8 732 проектов. Как правило, программы инициативного бюджетирования запускаются на региональном уровне, но иногда муниципальные органы власти сами инициируют их старт. В частности, в 2015 году муниципальные практики были реализованы в г.Пенза, Череповец, Сосновый Бор, Якутск. В 2016 году к ним присоединились г.Новоуральск, Магнитогорск, Железногорск, Боровск, а также городские округа Ульяновской области[14]. В 2017 году прошел первый федеральный конкурс проектов инициативного бюджетирования на портале. На портале представлены примеры проектов из разных регионов России. Программы «Народный бюджет»
Несколько проектов в сфере инициативного бюджетирования были запущены в российских регионах в 2011 г. под единым брендом «Народный бюджет». Одним из таких регионов является Тульская область, где в рамках «Народного бюджета» за прошедшие годы распределено свыше 2 млрд рублей.[15] «Народный бюджет» направлен на определение и реализацию социально значимых проектов на территориях муниципальных образований области с привлечением граждан и организаций. С 2015 года ключевым элементом программы стал портал «Открытый регион-71».[16] Программа поддержки местных инициатив Всемирного банкаНаибольший опыт реализации проектов инициативного бюджетирования в России накоплен в рамках такой практики как Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), которая была запущена при в 2007 году в Ставропольском крае и в дальнейшем была реализована в Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Хабаровском крае, Республиках Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия) при консультативной поддержке Всемирного банка.[17] Обязательным компонентом программы является незначительное софинансирование проектов со стороны граждан, которое рассматривается как способ выявить действительно насущные проблемы и осуществить приоритизацию расходов наиболее эффективно. Типология реализованных проектов отражает насущные проблемы людей на местах. Чаще всего граждане поддерживают и софинансируют ремонт дорог и организация водоснабжения, ремонт объектов культурной инфраструктуры, благоустройство территории поселений, обустройство мест отдыха и детских площадок, объекты спортивной инфраструктуры, организацию освещения, противопожарных мероприятий, благоустройство мест захоронений.[18] На основе российского опыта Всемирного банка издано «Операционное руководство практики инициативного бюджетирования: пример Программы поддержки местных инициатив».[19] Проект Центра «Res Publica» Европейского университета
В основу методики, разработанной командой Центра «Res Publica» Европейского университета, положена методология партисипаторного бюджетирования, реализованная в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри.[20] Механизм предполагает распределение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств комиссией, состоящей из выбранных граждан. Участники комиссий выбираются путем жеребьевки из числа желающих, подавших заявки. Горожане в ходе проекта могут выдвигать бюджетные инициативы развития различных сфер жизни города.[21] Подобная практика реализуется в Кировской и Ленинградской области, а также в г.Санкт-Петербург, где проект носит имя «Твой бюджет».[22] Пилотная программа стартовала в 2016 году на базе двух районов, а в 2018 году охватила все районы города. ТунисВ национальной конституции Туниса 2014 года статья 139 указывает: Местные власти должны принять механизмы партисипативной демократии и принципы открытого управления для обеспечения самого широкого участия граждан и гражданского общества в подготовке программ развития и планирования землепользования, а также контроля за их реализацией в соответствии с законом. См. такжеПримечания
Литература
Ссылки
|
