Стратегический аудит

Стратегический аудит  — это вид внешнего государственного аудита (контроля), применяемый в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения стратегических целей, а также оценки влияния внешних и внутренних факторов на уровень достижения стратегических целей.

В Российской Федерации стратегический аудит осуществляла Счетная палата Российской Федерации. 18 декабря 2022 года вступил в силу Федеральный закон № 514-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», согласно которому в том числе исключено полномочие по проведению стратегического аудита.

История

  • В 2012 году принятая на 66-й Генеральной Ассамблея ООН Резолюция №66/209 признала роль ВОА в достижении национальных целей и приоритетов;
  • В 2013 году в Российской Федерации вступила в силу новая редакция Федерального закона «О Счетной палате РФ» № 41-ФЗ от 05.04.2013, в котором были определены цели, задачи и функции стратегического аудита [1].
  • В 2014 году принятая на 69-й Генеральной ассамблеи ООН Резолюция № A/RES/69/228 [2] подчеркнула важную роль высших органов аудита в достижении национальных целей и решению первоочередных национальных задач в области развития.
  • В 2019 году на Конгрессе ИНТОСАИ был одобрен доклад «Роль высших органов аудита в достижении национальных целей» [3] и были обобщены позиции всех высших органов аудита ИНТОСАИ по практике стратегического аудита. Также в 2019 году была принята Московская декларация Международной организации высших органов аудита ИНТОСАИ [4], в которой были определены приоритеты развития стратегического подхода для содействия высшими органами аудита достижению национальных приоритетов и целей устойчивого развития.
  • В ноябре 2020 года Коллегией Счетной палаты Российской Федерации был утвержден новый Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) «Стратегический аудит [5].
  • В июне 2021 года в развитие стратегического аудита Коллегией Счетной палаты Российской Федерации была утверждена Концепция риск-ориентированного подхода[6].

Московская декларация высших органов аудита

По итогам проведения XXIII Конгресса ИНТОСАИ 27 сентября 2019 года была принята Московская декларация [4] ИНТОСАИ. Подписанты декларации провозгласили приверженность обеспечению независимого внешнего надзора за достижением согласованных на национальном уровне целей, в том числе целей устойчивого развития. В целях реализации данного положения декларации Высшие органы аудита призваны развивать стратегический подход к государственному аудиту.

Подписанты декларации достигли согласия по следующим вопросам развития стратегического подхода к государственному аудиту:

  • ИНТОСАИ планирует поддерживать ВОА в их важной работе, связанной с реализацией Повестки 2030, и тем самым помогать менять жизнь граждан к лучшему в соответствии с ISSAI-P 12.
  • Национальные цели и цели устойчивого развития не могут быть достигнуты без совместных усилий отдельных органов государственной власти, различных уровней правительства и общества.
  • В процессах государственного управления ВОА призываются рассмотреть роль стратегического помощника с сохранением своей независимости. Достижению долгосрочных национальных целей будут способствовать независимость, уникальный взгляд на бюджетный цикл, а также накопленные знания ВОА.
  • В рамках своих полномочий ВОА, продолжая содействовать развитию стратегического подхода к государственному аудиту, могут способствовать достижению национальных целей путём проведения комплекса аудиторских проверок, которые оценивают достижение поставленных целей правительством и развитость системы стратегического управления (постановка целей, увязка стратегий и национальных целей, «обратной связи» и должного контроля на основе полученных результатов).
  • ВОА могут оценивать эффективность взаимодействия между различными уровнями правительства, синергию между государственными политиками, программами и стратегиями. Также ВОА могут оценивать согласованность государственной политики и фокусироваться на сквозных темах и проблемах, которые пронизывают весь сектор государственного управления.

Стратегический подход к государственному аудиту

В рамках панельных дискуссий [7] XXIII Конгресса ИНТОСАИ, прошедшего с 23 по 27 сентября 2019 года в Москве, были очерчены основные тематики аудита, относимые к стратегическому аудиту, среди которых:

  1. Определение значимых системных рисков использования ресурсов для достижения национальных целей развития и рекомендации по снижению этих рисков
  2. Оценка программ и проектов, включая оценку позитивного и негативного взаимовлияния между ними Аудит организаций, ответственных за реализацию программ развития, оценка использования ресурсов и контрольных показателей результативности
  3. Решение проблем открытости данных о деятельности публичных органов власти и государственных организаций
  4. Аудит инклюзивности в качестве одной из целей Повестки 2030

Нормативная правовая база стратегического аудита в РФ

Московская декларация ИНТОСАИ

Стратегический подход к аудиту раскрывается в «Московской декларации» международной ассоциации аудиторских органов ИНТОСАИ.

Федеральный закон "О Счетной палате РФ" от 05.04.2013 N 41-ФЗ[1]

Статься 5 федерального закона "О Счетной палате РФ" от 05.04.2013 N 41-ФЗ устанавливает в числе задач Счетной палаты РФ аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ.

"СГА 105. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Стратегический аудит"[5]

Постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. № 17ПК утвержден Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 105 "Стратегический аудит". Разработанный Департаментом исследований и методологии аппарата Счетной палаты Российской Федерации стандарт вступил в силу 10 ноября 2020 года. Стандарт предназначен для методологического обеспечения реализации полномочий Счетной палаты Российской Федерации по осуществлению контрольной и экспертно-аналитической деятельности в виде стратегического аудита.

Стандарт признан утратившим силу решением Коллегии Счетной палаты от 18.07.2023 № 44К

Элементы стратегического аудита

Предмет стратегического аудита

  • Актуальные и прогнозируемые проблемы и причины проблем, ожидания целевых групп, достижение стратегических целей;
  • Проекты программ, действующие и реализованные программы, деятельность участников стратегического управления по их инициированию (разработке), реализации и завершению, а также ожидаемые и фактические результаты программ (непосредственные результаты, конечные результаты, итоговые эффекты);
  • Планируемая и фактическая деятельность участников стратегического управления с точки зрения направленности на достижение стратегических целей, включая их организационную зрелость, культуру и вовлеченность;
  • Состояние отдельных элементов системы государственного управления, включая функционирование управленческих, финансово-бюджетных, информационно-телекоммуникационных, правовых и иных элементов системы государственного управления.

Объект стратегического аудита

Объектами стратегического аудита являются участники стратегического планирования, включая сформированные в их составе органы управления проектной деятельностью, гос. корпорации, а также иные органы и организации, в отношении которых Счетная палата вправе осуществлять внешний государственный аудит (контроль).

Этапы стратегического аудита

Стратегический аудит проводится в три этапа:

  1. Подготовительный этап. Осуществляется предварительное исследование, в рамках которого определяется наиболее ценная информация и имеющиеся данные о предмете стратегического аудита и его аспектах, осуществляется подбор необходимых методов для анализа, оптимизируются границы и объем аудиторских процедур.
  2. Основной этап. Сбор фактических данных и информации, проведение значительного объема аналитических процедур, изучение данных и результатов проведенных ранее мероприятий.
  3. Заключительный этап. Готовится отчет о результатах аудита.

Методы стратегического аудита

  • Теория изменений (реконструкция логики программ, оценка рисков, интервью со стейкхолдерами)
  • Количественные методы (регрессионный и микросимуляционный анализ)
  • Картирование недостающих доказательств (оценка доказательств)

Подходы стратегического аудита

Стратегический аудит может проводиться в рамках одного или нескольких следующих подходов.

  • Системно-ориентированный подход, в рамках которого анализируется надлежащее функционирование различных систем управления или элементов соответствующих систем, обеспечивающих соответствие предмета стратегического аудита установленным критериям (например, систем мониторинга показателей и оценки эффективности (результативности), системы управления рисками, проектной деятельности и так далее).
  • Проблемно-ориентированный подход, в рамках которого анализируется наличие проблем (предполагаемых отклонений от критериев), устанавливаются соответствующие причины их возникновения, формулируются рекомендации, направленные на устранение причин возникновения данных проблем.
  • Результат-ориентированный подход, в рамках которого анализируются фактические или ожидаемые непосредственные или конечные результаты на основе установления критериев и отклонений от них и формулируются рекомендации, направленные на то, чтобы подобные отклонения были исключены.

Примеры мероприятий с применением стратегического аудита

1) В 2020 году Счетная палата провела аудит государственной политики, направленной на снижение бедности, в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Анализ достижения национальных целей «Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции» и «Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации»» [8], который показал, что комплексная государственная политика в сфере обеспечения роста реальных доходов и снижения уровня бедности недостаточно систематизирована, а также то, что ей не хватает доказательной базы и адресности.

2) Счетная палата в ходе стратегического аудита результативности деятельности институтов развития, финансируемых в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» [9] выявила ряд системных проблем с низкой эффективностью управления институтами развития Северного Кавказа — акционерных обществ «Курорты Северного Кавказа» и «Корпорация развития Северного Кавказа». Несмотря на серьезное ресурсное обеспечение (по состоянию на 31 декабря 2020 года из федерального бюджета предоставлено 73 млрд рублей), институты развития Северо-Кавказского федерального округа показали невысокую результативность и не оказали существенного влияния на экономику региона. Деятельность институтов развития Северо-Кавказского федерального округа характеризуется недостижением стратегических целей и задач, для которых они создавались. К таким выводам Счетная палата пришла по итогам стратегического аудита деятельности институтов развития СКФО, финансируемых в рамках госпрограммы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа».

3) Счетная палата проанализировала факторы, влияющие на создание и эксплуатацию государственных информационных систем (ГИС) в рамках экспертно-аналитического мероприятия  “Анализ создания и эксплуатации федеральных государственных информационных систем в области экологической безопасности и охраны окружающей среды в 2015–2020 годах”[10], и выявила риски, которые в случае реализации могут привести к неэффективной эксплуатации систем.  Государственные информационные системы в сфере экологической безопасности пока не могут служить эффективным механизмом достижения целей Стратегии экологической безопасности России. Причинами тому являются долгие сроки создания, устаревшие технологии, дублирование функций некоторых систем и отсутствие в них полной и достоверной информации.

4)Счетная палата провела стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и сделала вывод о неэффективности системы стратегического планирования [11]. В стратегическом планировании выявлены проблемы нормативного регулирования, методического обеспечения, организации контроля, открытости и доступности информации, а также низкого уровня исполнительской дисциплины. В этом состоянии система стратегического планирования деятельности ФОИВ не способствует достижению национальных целей и требует совершенствования.

Концепция риск-ориентированного подхода в Счетной палате Российской Федерации

Счетная палата активно внедряет риск-ориентированный подход[6], чтобы фокусировать свою аудиторскую деятельность на областях высокого риска. В результате ведомства с низкими рисками и высоким уровнем зрелости системы управления рисками будут реже оказываться в центре внимания Счетной палаты. В Концепции определены направления по развитию и совершенствованию РОП при планировании и проведении государственного аудита, а также шаги по развитию системы управления рисками в государственном управлении через рекомендации Счетной палаты по итогам проведенных аудитов.

Использование риск-ориентированного подхода предусмотрено в Стратегии развития Счетной палаты на 2018-2024 годы [12]. Необходимость управления системными рисками в дополнение к операционным, организационным и другим рискам отмечается в  Московской декларации, подписанной по итогам XXIII Конгресса международной организации высших органов ИНТОСАИ.

Примечания

  1. ↑ 1 2 Федеральный закон N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013. сайт КонсультантПлюс.
  2. ↑ Резолюция № A/RES/69/228 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. сайт ООН. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 18 января 2022 года.
  3. ↑ Доклад "Роль высших органов аудита в достижении национальных приоритетов и целей". Контрольно-счетная палата Москвы. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 18 января 2022 года.
  4. ↑ 1 2 Московская декларация ИНТОСАИ. сайт Счетной Палаты РФ. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 17 июля 2021 года.
  5. ↑ 1 2 СГА 105 "Стратегический аудит". сайт КонсультантПлюс. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 28 января 2021 года.
  6. ↑ 1 2 Концепция риск-ориентированного подхода. сайт Счетной Палаты РФ. Дата обращения: 15 июля 2021. Архивировано 15 июля 2021 года.
  7. ↑ Дискуссионные доклады ИНТОСАИ. сайт ИНТОСАИ.
  8. ↑ Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ достижения национальных целей «Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан. сайт Счетной палаты РФ. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 19 марта 2021 года.
  9. ↑ Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегический аудит результативности деятельности институтов развития, финансируемых в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа». сайт Счетной палаты РФ. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 19 марта 2021 года.
  10. ↑ Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия “Анализ создания и эксплуатации федеральных государственных информационных систем в области экологической безопасности и охраны окружающей среды в 2015–2020 годах”. сайт Счетной палаты РФ. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 19 марта 2021 года.
  11. ↑ [https://web.archive.org/web/20210717052055/https://ach.gov.ru/statements/byulleten-schetnoy-palaty-1-266-2020-g Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»]. сайт Счетной палаты РФ. Дата обращения: 26 марта 2021. Архивировано 17 июля 2021 года.
  12. ↑ Стратегия развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы. сайт Счетной Палаты РФ. Дата обращения: 15 июля 2021. Архивировано 15 июля 2021 года.

Источники

Ссылки