Bailout adalah pemberian bantuan keuangan ke perusahaan atau negara yang jika tidak dibantu akan mengalami kebangkrutan atau kegagalan.
Bailout berbeda dengan bail-in, di mana pemegang obligasi atau nasabah lembaga keuangan berdampak sistemik global dipaksa untuk berpartisipasi dalam proses rekapitalisasi, namun pemerintah tidak diwajibkan. Sejumlah pemerintah juga berwenang untuk berpartisipasi dalam proses insolvensi, salah satunya ketika pemerintah Amerika Serikat mengintervensi pada bailout General Motors di tahun 2009–2013.[1] Sebuah bailout dapat, tetapi tidak selalu, menghindari proses insolvensi. Sebutan bailout berasal dari industri maritim untuk mendeskripsikan tindakan menguras air dari kapal yang kemasukan air dengan menggunakan ember.[2][3]
Gambaran umum
Sebuah bailout dapat dilakukan untuk tujuan meraih laba, contohnya ketika investor baru berupaya membangkitkan perusahaan yang sedang kesulitan dengan membeli sahamnya dengan harga murah, atau untuk tujuan sosial, contohnya ketika seorang filantropis membangkitkan sebuah perusahaan yang sedang kesulitan menjadi sebuah jaringan distribusi makanan nirlaba. Namun, sebutan bailout lebih umum digunakan ketika sumber daya milik pemerintah digunakan untuk mendukung perusahaan yang sedang kesulitan, guna mencegah masalah yang lebih besar atau penularan keuangan ke bagian lain dari perekonomian di suatu negara.
Contohnya, pemerintah Amerika Serikat menganggap transportasi sangat penting untuk perekonomian di negaranya secara umum.[4] Sehingga, pemerintah Amerika Serikat berupaya melindungi perusahaan besar di negaranya yang berbisnis di bidang transportasi (produsen pesawat terbang, produsen perkeretaapian, produsen mobil, dsb.) agar tidak gagal, dengan menyediakan subsidi dan pinjaman berbunga rendah. Perusahaan demikian, antara lain, disebut "terlalu besar untuk gagal", karena produk dan jasa yang mereka sediakan dianggap penting bagi pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat, serta secara tidak langsung juga penting bagi keamanan negara.[5][6]
Bailout dari pemerintah juga dapat menjadi kontroversi. Pada tahun 2008, muncul debat mengenai syarat dan cara bailout untuk merespon anjloknya industri otomotif di Amerika Serikat. Para pihak yang tidak setuju, seperti penyiar radio pro-pasar bebasHugh Hewitt, menganggap bailout tidak dapat diterima. Ia berpendapat bahwa perusahaan yang kesulitan seharusnya dibubarkan secara organik oleh pasar bebas, sehingga pengusaha baru dapat muncul. Menurutnya, bailout memberikan standar bisnis yang lebih rendah kepada perusahaan besar, dengan memberi insentif atas risiko, menciptakan moral hazard melalui jaring pengaman sosial yang sayangnya dianggap sebagai persamaan bisnis, dan bahwa bailout mempromosikan birokrasi terpusat dengan memperbolehkan pemerintah untuk menentukan syarat bailout. Lebih lanjut, bailout dari pemerintah dikritik sebagai kesejahteraan perusahaan, yang mendorong perusahaan untuk tidak bertanggung jawab.
Pihak lain, seperti ekonom Jeffrey Sachs, menyebut sejumlah bailout sebagai sebuah kejahatan yang diperlukan, dan pada tahun 2008, ia berpendapat bahwa ketidakmampuan dari manajemen sebuah produsen mobil tidak dapat menjadi alasan untuk membiarkan perusahaan tersebut gagal dan berisiko mengganggu ekonomi Amerika Serikat yang rapuh, karena hampir tiga juta orang hidup dengan uang yang didapat dari tiga produsen mobil terbesar di Amerika Serikat.[7]
Randall D. Guynn pun berpendapat serupa untuk bailout tahun 2008, dengan menjelaskan bahwa para pembuat kebijakan melihat bailout sebagai pilihan terbaik di antara dua pilihan buruk, karena kurangnya opsi resolusi efektif pada saat itu.[8]
Pada krisis finansial 2007–2008, banyak dukungan pemerintah dikeluarkan untuk melindungi sistem keuangan, namun banyaknya dukungan tersebut dianggap sebagai bailout. Dukungan pemerintah senilai lebih dari $1 triliun pun dikeluarkan selama krisis tersebut dan "masyarakat sangat marah."[9]Troubled Asset Relief Program (TARP) Amerika Serikat mengizinkan dukungan pemerintah senilai lebih dari $700 milyar, yang mana $426 milyar di antaranya diinvestasikan ke bank,[10]American International Group, produsen otomotif, dan sejumlah aset lain. Pada akhirnya, TARP berhasil memperoleh dana sebesar $441,7 milyar dari investasi sebesar $426,4 milyar, sehingga menghasilkan laba sebesar $15,3 milyar.[11]
Di Britania Raya, nilai paket penyelamatan bank bahkan lebih besar, yakni sekitar £500 milyar.
Bailout kontroversial juga terjadi di negara-negara lain, seperti Jerman (dana penyelamatan SoFFin), Swiss (penyelamatan UBS),[12] Irlandia ("garansi selimut" untuk bank domestik Irlandia yang diterbitkan pada bulan September 2008),[13], dan sejumlah negara lain di Eropa.[14]
Bailout vs. bail-in
Bail-in berbeda dengan bail-out, karena bail-in tidak tergantung pada pihak eksternal, terutama pemerintah. Bail-in mengumpulkan modal baru untuk menyelamatkan perusahaan yang kesulitan melalui rekapitalisasi internal dan memaksa para kreditur untuk ikut menanggung beban, dengan sebagian utang mereka dihapus atau diubah menjadi ekuitas. Contohnya, pada kasus bank di Siprus pada tahun 2013, di mana kreditur adalah pemegang obligasi, dan bail-in berasal dari nasabah yang saldo tabungannya lebih dari €100.000.[15]
Teori
Bail-in pertama kali dicetuskan secara publik di op-ed Economist yang berjudul "From Bail-out to Bail-in" pada bulan Januari 2010,[16] karya Paul Calello dan Wilson Ervin. Bail-in dideskripsikan sebagai sebuah alternatif baru antara "bail-out dari para wajib pajak (buruk) dan runtuhnya sistem keuangan (dapat lebih buruk)." Bail-in meliputi rekapitalisasi cepat yang dilakukan dengan mengkonversi utang kepada para pemegang obligasi menjadi ekuitas segar. Modal baru tersebut akan menyerap kerugian dan menyediakan modal baru untuk mendukung aktivitas penting, sehingga menghindari kegagalan yang mendadak atau penjualan perusahaan dengan harga murah, sebagaimana pada kegagalan Lehman. Manajemen akan dipecat dan pemegang saham akan digantikan oleh para pemegang obligasi, tetapi waralaba, pegawai, dan layanan utama tetap berjalan, dengan didukung oleh modal yang baru didapat tersebut.[17]
Pada saat yang hampir bersamaan, Bank of England juga mengembangkan arsitektur serupa,[18] karena adanya kebutuhan akan alat yang lebih baik untuk menangani bank yang gagal akibat krisis keuangan. Diskusi resmi pertama mengenai bail-in dimulai dengan pidato dari Paul Tucker, yang memimpin Kelompok Kerja Manajemen Krisis Antar Negara pada Financial Stability Board (FSB) dan juga menjabat sebagai Deputi Gubernur bidang Stabilitas Keuangan di Bank of England. Pada bulan Maret 2010, Tucker mulai menguraikan properti strategi "bail-in" baru untuk menangani kegagalan bank besar, yakni:
Pendekatan yang cukup berbeda, dan agak lebih mendalam adalah dengan menerapkan kerangka resolusi super khusus yang memungkinkan pihak berwenang, pada jadwal yang cepat, untuk mengurangi kreditur yang tidak diasuransikan.
Pada bulan Oktober 2011, Kelompok Kerja FSB telah mengembangkan pemikiran tersebut dan menerbitkan "Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions." Dokumen tersebut menetapkan prinsip dasar untuk diadopsi oleh semua negara yang berpartisipasi, termasuk kapabilitas hukum dan operasional untuk rezim resolusi super khusus (kini dikenal sebagai "bail-in").[19]
Cakupan rezim resolusi yang direncanakan tidak terbatas pada bank domestik besar. Selain lembaga keuangan berdampak sistemik, rezim tersebut juga berlaku pada infrastruktur pasar keuangan, seperti rumah kliring. FSB mendefinisikan infrastruktur pasar keuangan meliputi sistem kliring dan penyelesaian sekuritas multilateral dan derivatif, serta seluruh sistem pertukaran dan transaksi, seperti sistem pembayaran, dan tempat penyimpanan surat berharga. Hal tersebut berarti bahwa klaim kreditur tanpa jaminan kepada, misalnya, lembaga lembaga kliring atau bursa efek secara teori dapat terpengaruh jika lembaga keuangan tersebut perlu mendapat bail-in.
Elemen antar negara dari resolusi lembaga keuangan berdampak sistemik global menjadi topik artikel yang ditulis bersama-sama oleh Federal Reserve dan Bank of England pada tahun 2012.
Mantan Deputi Direktur Bank of EnglandPaul Tucker memilih untuk membuka karier akademisnya di Harvard dengan berpidato pada bulan Oktober 2013 di Washington, di depan Institute of International Finance, di mana ia berpendapat bahwa resolusi tersebut telah sangat canggih di sejumlah negara, sehingga bailout tidak diperlukan, antara lain di Amerika Serikat. Walaupun lembaga keuangan tersebut masih besar, mereka tidak lagi terlalu besar untuk gagal, karena membaiknya teknologi resolusi.
Tidak jauh berbeda, sebuah laporan GAO pada tahun 2014 menemukan bahwa sebagian besar ekspektasi pasar terhadap bailout untuk bank yang "terlalu besar untuk gagal" telah hilang, dengan adanya reformasi tersebut. Laporan tersebut dilakukan dengan sejumlah metode, terutama dengan membandingkan biaya pendanaan dari bank-bank terbesar dengan bank-bank yang lebih kecil. Perbedaan yang dulunya cukup besar pada saat krisis, telah berkurang menjadi hampir nol dengan adanya reformasi tersebut, tetapi GAO juga memperingatkan bahwa laporan tersebut harus diinterpretasi dengan hati-hati.[20]
Di Eropa, simposium komunitas Uni Eropa mengenai "Future of Banking in Europe" (Desember 2013) dihadiri oleh Menteri Keuangan Irlandia, Michael Noonan, yang mengajukan skema bail-in terkait serikat perbankan yang sedang didiskusikan pada acara tersebut.[21] Deputi Direktur BoE, Jon Cunliffe menyarankan pada pidato bulan Maret 2014 di Chatham House bahwa bank domestik yang terlalu besar untuk gagal, bukannya dinasionalisasi seperti pada kasus HBOS, RBS, dan hampir pada kasus Barclays, bank-bank tersebut sebenarnya bisa menjalani bail-in.[22]
Semacam bail-in sebenarnya pernah digunakan pada lembaga keuangan kecil di Denmark (seperti Amagerbanken) pada tahun 2011,[23] serta kemudian konversi utang junior di SNS REALL asal Belanda. Namun, proses tersebut tidak mendapat perhatian global hingga bail-in bank utama di Siprus pada tahun 2013. Sementara restrukturisasi bank di Britania Raya pada tahun 2013 dideskripsikan sebagai sebuah bail-in sukarela.[24]
Upaya legislatif dan eksekutif
Undang-Undang Dodd-Frank mengatur prosedur resolusi bank di Amerika Serikat di Bab I dan Bab II.[25] Bab I merujuk pada prosedur yang disarankan, yakni meresolusi bank melalui prosedur kebangkrutan dengan dibantu pra-perencanaan yang ekstensif ("niat hidup").[26]
Bab II mengatur kewenangan tambahan yang dapat digunakan apabila kebangkrutan tersebut dianggap "berdampak yang serius dan negatif terhadap stabilitas keuangan di Amerika Serikat", sebagaimana ditentukan oleh Menteri Keuangan, bersama dengan dua pertiga dari Federal Reserve Board dan dua pertiga dari dewan FDIC.[27] Sebagaimana Bab I, Bab II akan memaksa pemegang saham dan kreditur untuk menanggung kerugian dari lembaga keuangan yang gagal, serta "memecat manajemen yang bertanggung jawab atas kondisi keuangan dari lembaga keuangan tersebut." Prosedur tersebut juga memberikan perlindungan tertentu untuk kreditur, seperti dengan menetapkan persyaratan untuk pembayaran kepada penggugat, yakni lembaga keuangan harus memiliki jumlah dana setidaknya sama dengan jumlah dana yang diterima oleh penggugat pada likuidasi kebangkrutan.
FDIC pun menaruh perhatian pada masalah kepemimpinan pasca-resolusi dan menyarankan bahwa CEO dan dewan direksi baru seharusnya diangkat berdasarkan panduan dari FDIC.
Lanchester, John, "The Invention of Money: How the heresies of two bankers became the basis of our modern economy", The New Yorker, 5 & 12 August 2019, pp. 28–31.
