Prosedur legislasi Uni Eropa

Uni Eropa
Bendera Uni Eropa

Artikel ini adalah bagian dari seri:
Politik dan pemerintahan
Uni Eropa

Parlemen
Dewan Menteri
Dewan Eropa
Komisi
Mahkamah
Institusi lain
Kebijakan dan masalah
Hubungan luar negeri
Pemilihan Umum
Hukum

Prosedur legislasi Uni Eropa (bahasa Inggris: European Union Legislative Procedure) adalah proses pengambilan keputusan dalam pembentukan dan adopsi undang-undang di tingkat Uni Eropa (UE). Perjanjian Lisboa menetapkan dua prosedur legislasi UE, prosedur standar dikenal sebagai Prosedur Legislatif Biasa (Ordinary Legislative Procedure) atau Codecision dan Prosedur Legislatif Khusus (Special legislative procedures).[1] Sebagian besar bidang kebijakan diadopsi menggunakan prosedur legislatif biasa.[2] Lembaga-lembaga UE yang berperan dalam penyusunan legislasi adalah Komisi Eropa sebagai inisiator yang mengusulkan rancangan, sedangkan Parlemen Eropa dan Dewan UE berbagi tanggung jawab dalam menyetujuinya.[3]

Latar belakang

Pengambilan keputusan di UE begitu kompleks. Mirip dengan pengambilan keputusan nasional, perbedaannya adalah pengambilan keputusan UE berkembang seiring kemajuan dalam integrasi, suatu prosedur akan cepat diadaptasi ketika perjanjian baru mulai berlaku.[4]

Konstitusi utama UE yang berkaitan dengan proses legislatif telah mengalami beberapa kali revisi, Single European Act pada tahun 1987 memperkenalkan prosedur kerja sama (co-operation), Perjanjian Maastricht pada tahun 1992 memperkenalkan prosedur co-decision (I) kemudian Perjanjian Amsterdam pada tahun 1997 secara signifikan mengubah prosedur ini (co-decision II). Selama periode ini Parlemen Eropa (EP) berevolusi dari sebuah majelis yang hampir tidak signifikan dan murni konsultatif menjadi pemain yang berpotensi kuat dalam proses legislatif.[5] Dengan Perjanjian Lisboa yang mulai berlaku pada tahun 2009, Parlemen Eropa semakin mendapatkan kekuasaan dalam pengambilan keputusan. Para anggota parlemen terus-menerus meninjau dan memberikan suara pada hukum yang mempengaruhi warga UE.[6] Setelah Perjanjian Lisboa, prosedur co-decision diubah menjadi prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure). Sebagian besar undang-undang diadopsi melaui prosedur ini, dengan mempertimbangkan kepentingan warga negara yang diwakili oleh Anggota Parlemen Eropa.[7] Pasal 289 Perjanjian tentang Berfungsinya Uni Eropa (TFEU) memuat 2 jenis prosedur legislatif, yaitu:[8]

Setiap undang-undang Eropa didasarkan pada pasal khusus dalam perjanjian (traktat), disebut sebagai "dasar hukum" (legal basis) dari undang-undang.[9] Dasar hukum Ini menentukan prosedur legislatif mana yang harus diikuti. Perjanjian menetapkan proses pengambilan keputusan, termasuk usulan Komisi, pembacaan (readings) oleh Dewan dan Parlemen, serta pendapat dari badan penasehat.[10]

Lembaga utama

Pengambilan keputusan di tingkat UE melibatkan berbagai lembaga utama:

Sistem politik UE

Parlemen Eropa

Artikel utama: Parlemen Eropa

Parlemen Eropa mewakili warga negara anggota UE.[11] Parlemen Eropa dipilih setiap lima tahun sekali oleh warga Eropa untuk mewakili kepentingan mereka. Para anggota Parlemen Eropa tidak duduk dalam blok nasional, akan tetapi dalam kelompok politik Eropa. Semua aliran terkait integrasi Eropa terwakili dalam Parlemen Eropa, mulai dari pro-federalis sampai yang anti-UE.[8]

Parlemen Eropa seperti parlemen nasional lainnya, bertanggung jawab atas proses legislatif UE bersama dengan Komisi dan Dewan Eropa. [6] Pekerjaan utama Parlemen Eropa adalah untuk menyetujui perundang-undangan Eropa. Parlemen Eropa berbagi tanggung jawab ini dengan Dewan UE, sedangkan rancangan undang-undang diajukan oleh Komisi Eropa. Parlemen Eropa dan Dewan UE juga berbagi tanggung jawab dalam memberikan persetujuan atas anggaran tahunan UE. Parlemen Eropa memiliki kuasa untuk membubarkan Komisi Eropa. Parlemen Eropa juga mengangkat Ombudsman Eropa, yang menyelidiki keluhan warga negara mengenai keburukan administrasi lembaga-lembaga UE.[8]

Peran Parlemen Eropa dalam proses legislatif Uni Eropa telah meningkat secara signifikan. Peningkatan prosedur co-decision menjadi prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure) mengubah peran Parlemen Eropa menjadi 'co-legislator', berbagi tanggung jawab bersama Dewan. Legislasi UE tidak dapat diloloskan tanpa persetujuan antara Dewan dan Parlemen Eropa.[12]

Dewan Uni Eropa

Artikel utama: Dewan Uni Eropa

Dewan Uni Eropa juga dikenal sebagai Dewan Menteri (Council of Ministers) atau Dewan (Council) saja, terdiri dari para menteri dari pemerintahan nasional semua negara anggota UE. Rapat-rapat dihadiri oleh para menteri yang bertanggung jawab atas hal-hal yang akan dibahas. Dewan UE berbagi tanggung jawab dengan Parlemen Eropa dalam menyetujui legislasi dan mengambil keputusan mengenai berbagai kebijakan. Dewan UE juga memegang tanggung jawab utama untuk urusan luar negeri dan kebijakan keamanan bersama UE, berdasarkan arahan strategis yang telah ditentukan oleh Dewan Eropa.[8]

Kerangka kerja dan prinsip-prinsip prosedur pengambilan keputusan Dewan ditetapkan dalam Aturan Prosedur (Rules of Procedure). Sekretariat Jenderal Dewan bertugas untuk memastikan koordinasi proses pengambilan keputusan Dewan. Sekretariat Jenderal Dewan memainkan peran penting sebagai penasihat hukum dan sebagai penyedia logistik, pemegang rekaman (catatan institusional) dan mediator.[13]

Komisi Eropa

Artikel utama: Komisi Eropa

Komisi Eropa adalah badan eksekutif UE yang mewakili dan menegakkan kepentingan Eropa secara keseluruhan. Komisi Eropa bersifat independen dari pemerintah-pemerintah nasional. Kolese Komisioner ditunjuk setiap lima tahun dari masing-masing negara anggota UE. Komisi Eropa membuat rancangan dan mengusulkan undang-undang, yang disampaikannya kepada Parlemen Eropa dan Dewan UE. Komisi Eropa juga mengelola pelaksanaan harian kebijakan-kebijakan dan pembelanjaan dana UE. Komisi Eropa mengawasi agar semua pihak menaati traktat dan undang-undang Eropa dan dapat menindak para pelanggar peraturan, serta menuntutnya ke Mahkamah UE apabila perlu.[8]

Komisi merupakan lembaga yang secara politik independen. Di beberapa wilayah, Komisi adalah kekuatan pendorong dalam sistem kelembagaan UE: mengusulkan undang-undang, kebijakan, dan program aksi dan bertanggung jawab untuk mengimplementasikan keputusan Parlemen Eropa dan Dewan. Juga mewakili UE ke dunia luar dengan pengecualian kebijakan luar negeri dan keamanan bersama.[14]

Komisi bertanggung jawab untuk mempersiapkan hampir semua rancangan legislatif, khususnya yang di bawah prosedur legislatif biasa. Untuk mempersiapkan rancangan legislatif, Komisi melakukan konsultasi ekstensif dengan para pemangku kepentingan dan publik, mempertimbangkan laporan-laporan para ahli, dan dapat mengadopsi Green dan White Papers.[15] Selain itu, Komisi juga melakukan evaluasi dampak untuk menganalisis implikasi langsung maupun tidak langsung dari kebijakan yang diusulkan.[16]

Lembaga terkait lainnya

Selain segitiga kelembagaan Komisi-Dewan-Parlemen, ada sejumlah badan penasihat yang harus dimintai pendapat ketika undang-undang yang diusulkan melibatkan bidang minat mereka. Bahkan jika saran mereka tidak diambil. Badan-badan ini antara lain:[17]

  • Komite Ekonomi dan Sosial Eropa, yang mewakili kelompok-kelompok masyarakat sipil seperti pengusaha, serikat pekerja dan kelompok sosial;
  • Komite Daerah, untuk memastikan bahwa suara pemerintah lokal dan regional didengar

Selain itu, lembaga dan badan lain dapat dimintai pendapat ketika sebuah usulan terkait bidang minat atau keahlian mereka. Sebagai contoh, Bank Sentral Eropa untuk usulan mengenai masalah ekonomi atau keuangan.[17]

Segitiga kelembagaan Komisi-Dewan-Parlemen dalam prosedur legislatif biasa.

Prosedur legislatif biasa

Prosedur ini ditetapkan dalam Pasal 249 Perjanjian Lisboa, di mana Dewan dan Parlemen Eropa berbagi kekuasaan legislatif.[18] Prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure) menempatkan Parlemen Eropa dan Dewan UE dalam bobot yang sama dalam berbagai bidang (misalnya, tata kelola ekonomi, imigrasi, energi, transportasi, lingkungan hidup dan perlindungan konsumen). Prosedur legislatif biasa dijadikan prosedur legislatif yang utama dalam sistem pengambilan keputusan UE.[19] Hampir 90% rancangan legislatif yang diadopsi oleh Komisi berdasarkan pada prosedur legislatif biasa.[20]

Prosedur legislasi biasa didasarkan pada prinsip paritas antara Parlemen Eropa yang dipilih secara langsung mewakili rakyat UE, dengan Dewan yang mewakili pemerintah-pemerintah negara anggota. Atas dasar rancangan (proposal) dari Komisi, kedua co-legislator mengadopsi undang-undang bersama. Tak satu pun masing-masing dari mereka dapat mengadopsi undang-undang tanpa persetujuan yang lain, dan kedua co-legislator tersebut harus menyetujui naskah yang sama. Kesepakatan dapat dicapai pada masing-masing dari tiga kemungkinan pembacaan di bawah prosedur legislatif biasa. Jika rancangan legislatif ditolak pada setiap tahapan prosedur, atau Parlemen dan Dewan tidak dapat mencapai kompromi, rancangan tidak dapat diadopsi dan prosedurnya dianggap berakhir.[21] Proses dalam prosedur legislatif biasa sebagai berikut:[22]

  • Prosedur dimulai dari Komisi.[23] Ketika mempertimbangkan untuk menyusun rancangan (proposal) undang-undang, Komisi terlebih dahulu mengundang dan meminta pandangan tentang suatu topik dari pemerintah, pelaku bisnis, organisasi masyarakat sipil dan individu. Pendapat-pendapat tersebut sebagai umpan balik dalam rancangan Komisi yang disajikan kepada Dewan dan Parlemen. Rancangan tersebut dapat juga dibuat atas permintaan Dewan, Dewan Eropa, Parlemen, atau warga Eropa, atau mungkin juga atas inisiatif Komisi sendiri. Komisi Eropa juga harus melaksanakan "evaluasi dampak" untuk setiap inisiatif baru yang mungkin memiliki dampak ekonomi, sosial, dan lingkungan yang signifikan.[18]
  • Dewan dan Parlemen masing-masing membaca dan membahas rancangan tersebut. Jika tidak ada kesepakatan yang dicapai sampai pembacaan kedua, rancangan tersebut diajukan pada "konsiliasi komite" yang terdiri perwakilan Dewan dan Parlemen. Perwakilan komisi juga menghadiri rapat komite dan berkontribusi dalam diskusi tersebut. Setelah komite mencapai kesepakatan, naskah yang disepakati kemudian dikirim ke Parlemen dan Dewan untuk pembacaan ketiga, sehingga akhirnya dapat diadopsi sebagai undang-undang. Dalam kebanyakan kasus, Parlemen memberikan putusan pada usulan dengan simple majority voting serta Dewan dengan qualified majority voting, di mana setidaknya setengah dari jumlah total anggota UE, yang mewakili sekitar dua pertiga penduduk, harus memberikan suara mendukung. Dalam beberapa kasus, suara bulat diperlukan di Dewan.

Selain itu, parlemen nasional menerima rancangan undang-undang pada saat yang bersamaan dengan Parlemen Eropa dan Dewan. Mereka dapat memberikan pendapat untuk memastikan bahwa keputusan diambil pada tingkat yang paling sesuai.[17]

Proses adopsi undang-undang dalam Prosedur legislatif biasa.[24]

Trilog

Perundingan antar-institusional telah menjadi praktik standar dalam pengadopsian undang-undang UE. Perundingan ini memungkinkan para anggota dewan legislatif untuk mencapai kesepakatan pada setiap tahapan prosedur legislasi. Untuk Parlemen, kerangka umum untuk melakukan perundingan juga diatur dalam Aturan Prosedur (Rule of Procedure).[25]

Perundingan antara lembaga-lembaga UE dalam membahas rancangan legislatif umumnya mengambil bentuk pertemuan tripartit (trilog) antara Parlemen, Dewan dan Komisi. Untuk berkas-berkas yang diserahkan, masing-masing lembaga menunjuk negosiatornya dan mendefinisikan mandat perundingannya. Trilog dapat diorganisasikan pada setiap tahapan prosedur legislasi (pembacaan pertama, kedua atau ketiga). Setiap kesepakatan sementara yang dicapai dalam trilog sifatnya informal dan harus disetujui melalui prosedur formal yang berlaku di masing-masing lembaga tersebut. Di Parlemen, naskah kesepakatan sementara harus disetujui melalui pemungutan suara di komite setelah dikonfirmasi dalam pleno. Perjanjian antar lembaga UE mengharuskan tiga lembaga ini bekerja sama untuk menyederhanakan perundang-undangan dan mengurangi beban sekaligus menjamin bahwa tujuan undang-undang tersebut terpenuhi.[26]

Prosedur legislatif khusus

Prosedur legislatif khusus menggantikan prosedur konsultatif, kerja sama, dan persetujuan sebelumnya dalam rangka menyederhanakan proses pengambilan keputusan UE.[27] Prosedur legislatif khusus merupakan nama kolektif untuk sejumlah prosedur yang ditetapkan dalam Perjanjian Lisboa.[18] Prosedur ini dilakukan tergantung pada subyek dalam rancangan. Dua prosedur legislatif khusus yang dikenal yaitu:[28]

  • Prosedur konsultasi (consultation procedure), Dewan diminta untuk berkonsultasi dengan Parlemen mengenai rancangan dari Komisi, tetapi tidak diharuskan untuk menerima saran Parlemen. Prosedur ini hanya berlaku di beberapa area, seperti pengecualian pasar internal dan hukum persaingan. Parlemen dapat menyetujui, menolak atau mengusulkan amendemen terhadap rancangan legislatif. Meski Dewan tidak diwajibkan secara hukum untuk mempertimbangkan pendapat Parlemen, tetapi hanya boleh mengambil keputusan setelah menerima pendapat tersebut. Konsultasi sebagai prosedur legislatif khusus masih berlaku untuk sejumlah area kebijakan (seperti persaingan, kebijakan moneter, kebijakan pekerjaan dan sosial, dan kebijakan-kebijakan tertentu yang bersifat fiskal di bidang lingkungan dan energi).
  • Prosedur persetujuan (consent procedure), Parlemen dapat menerima atau menolak proposal tersebut, tetapi tidak dapat mengajukan amendemen. Prosedur ini dapat digunakan ketika rancangan yang diajukan menyangkut persetujuan dalam perjanjian internasional yang telah dirundingkan. Selain itu, ada kasus-kasus terbatas di mana Dewan dan Komisi, atau Komisi saja, dapat meloloskan undang-undang.
Legislasi yang dihasilkan - Prosedur legislatif biasa pada tahun 2017. (Sumber: Eur-lex)

Jenis-jenis legislasi

Artikel utama: Hukum Uni Eropa

Ada beberapa jenis legislasi yang dihasilkan melalui prosedur legislasi UE:[10]

  • Regulasi (Regulation), adalah instrumen hukum yang berlaku dan mengikat semua negara anggota secara langsung. Tidak perlu disahkan menjadi undang-undang nasional oleh negara anggota meskipun undang-undang nasional mungkin perlu diubah untuk menghindari konflik dengan regulasi.
  • Direktif (Directive), adalah instrumen hukum yang mengikat negara anggota, atau sebagian negara anggota untuk mencapai tujuan tertentu. Biasanya, direktif harus diubah menjadi hukum nasional agar menjadi efektif. Secara signifikan, direktif menentukan hasil yang ingin dicapai: terserah kepada negara-negara anggota secara individual untuk memutuskan bagaimana hal ini dilakukan.
  • Keputusan (Decision), dapat ditujukan kepada Negara Anggota, kelompok orang, atau bahkan individu. Keputusan mengikat secara keseluruhan. Keputusan digunakan misalnya untuk memutuskan tentang penggabungan yang diusulkan perusahaan-perusahaan.
  • Rekomendasi dan opini, tidak mengikat dan tidak menempatkan kewajiban hukum apa pun pada penerima, ditujukan kepada semua negara anggota atau negara tertentu saja, badan Uni Eropa lainnya dan individu.[29]
  • Avis, tidak mengikat dan ditujukan kepada semua negara anggota atau negara tertentu saja.[29]

Publikasi dan komunikasi

Artikel utama: Jurnal Resmi Uni Eropa

Jurnal Resmi Uni Eropa (Official Journal of the European Union) adalah semacam "lembaran negara" milik UE yang berfungsi untuk memastikan publikasi regulasi-regulasi maupun perundang-undangan UE lainnya secara resmi. Jurnal ini telah diterbitkan dalam bentuk cetak sejak 1958 dan mulai tahun 1998 telah tersedia di Internet, namun satu-satunya publikasi yang dianggap sah dan mengikat secara hukum saat itu hanya edisi cetak saja,[30] sampai tahun 2013 dengan Regulasi Dewan (EU) No 216/2013 pada 7 Maret 2013 publikasi elektronik dokumen-dokumen tersebut yang diterbitkan situs Eur-lex sudah dianggap autentik dan mengikat secara hukum.[31]

Naskah terakhir legislasi yang sudah jadi ditandatangani oleh Presiden Parlemen Eropa dan Dewan, kemudian diterbitkan dalam Jurnal Resmi UE atau jika ditujukan kepada kelompok tertentu, diberitahukan kepada mereka. Undang-undang legislatif dalam bentuk regulasi, direktif yang ditujukan untuk semua negara anggota maupun keputusan yang tidak secara spesifik ditujukan kepada mereka diterbitkan dalam Jurnal Resmi (Seri L = Legislasi). Mereka mulai berlaku pada tanggal yang ditetapkan di dalamnya atau, jika tidak ditentukan maka pemberlakuannya pada hari ke-20 setelah publikasi. Tidak ada kewajiban untuk mempublikasikan dan mengkomunikasikan instrumen yang tidak mengikat, tetapi biasanya juga dipublikasikan di Jurnal Resmi (‘Pemberitahuan’).[32] Amendemen terhadap perundang-undangan UE biasanya diterbitkan dalam regulasi-regulasi dan direktif yang baru dan terpisah. Naskah terkonsolidasi, yaitu konsolidasi undang-undang dasar dan semua amendemen berikutnya yang disusun dalam satu naskah, tersedia di situs "Eur-lex" Komisi Eropa.[18]

Catatan kaki

  1. ^ European Parliament (2017b), hlm. 11: "Sejak berlakunya Perjanjian Lisboa, terdapat dua jenis prosedur yang dapat dilakukan dalam mengadopsi undang-undang legislatif, yaitu prosedur legislatif biasa dan prosedur legislatif khusus (untuk kasus-kasus tertentu yang ada dalam Perjanjian)."
  2. ^ European Union (2018); FCA (2011), hlm. 21.
  3. ^ European Union (2018).
  4. ^ Egenhofer et al. (2011), hlm. 52.
  5. ^ Tsebelis et al. (2001), hlm. 573.
  6. ^ a b CES (n.d.).
  7. ^ Ciora (2013), hlm. 201; Borchardt (2010), hlm. 049.
  8. ^ a b c d e European Union (2017).
  9. ^ Borchardt (2010), hlm. 080: Istilah "dasar hukum" atau "sumber hukum" (legal source) memiliki dua makna: dalam arti aslinya, merujuk pada alasan munculnya ketentuan hukum, yaitu motivasi di balik pembuatan konstruksi hukum. Menurut definisi ini, "sumber hukum" dari undang-undang UE adalah kehendak untuk menjaga perdamaian dan menciptakan Eropa yang lebih baik melalui hubungan ekonomi yang lebih erat, dua landasan dari Komisi Eropa. Dalam bahasa hukum, di sisi lain, "sumber hukum" mengacu pada asal atau dasar dan perwujudan hukum
  10. ^ a b European Union (2014), hlm. 5.
  11. ^ Borchardt (2010), hlm. 045.
  12. ^ Borchardt (2010), hlm. 049.
  13. ^ European Parliament (2017b), hlm. 5.
  14. ^ European Union (2014).
  15. ^ European Parliament (2017b): "Green Papers adalah dokumen-dokumen Komisi untuk merangsang diskusi mengenai suatu topik di tingkat Eropa. Komisi mengundang lembaga-lembaga atau individu yang terkait untuk berpartisipasi dalam proses konsultasi tersebut. Green Papers dapat menghasilkan perkembangan legislatif yang digariskan dalam White Papers. White Papers berisi rancangan-rancangan kebijakan UE di bidang tertentu, terkadang mengikuti Green Paper. Tujuannya adalah untuk memulai pembahasan dengan publik, pemangku kepentingan, Parlemen dan Dewan dalam memfasilitasi konsensus politik."
  16. ^ European Parliament (2017b), hlm. 6.
  17. ^ a b c European Union (2014), hlm. 7.
  18. ^ a b c d USDA (2018).
  19. ^ European Parliament (n.d.).
  20. ^ European Parliament (2017b), hlm. 50.
  21. ^ European Parliament (2017a), hlm. 1.
  22. ^ European Union (2014), hlm. 5-7.
  23. ^ European Parliament (2017b), hlm. 11-13: "Komisi memegang 'hak inisiatif', yaitu hak prerogatif untuk mengajukan undang-undang di tingkat UE (Pasal 17 TEU). Oleh karena itu, prosedur legislatif biasa dimulai dengan pengajuan rancangan oleh Komisi kepada Parlemen dan Dewan. Pengajuan rancangan didahului dengan pengadopsiannya oleh College of Commissioner atas dasar prosedur tertulis atau lisan"
    "Pada kasus-kasus tertentu yang diatur dalam Perjanjian, rancangan juga dapat diajukan atas prakarsa beberapa negara anggota, berdasarkan rekomendasi Bank Sentral Eropa, atau atas permintaan Pengadilan Kehakiman (Pasal 294 (15) TFEU)."
  24. ^ European Union (2014), hlm. 6.
  25. ^ European Parliament (2017b), hlm. 28: "Untuk kebijakan yang akan diadopsi di bawah prosedur legislatif biasa, para anggota dewan legislatif pada suatu titik selama prosedur harus menyepakati naskah yang sama yang dapat diterima baik oleh Parlemen maupun Dewan. Hal Ini mengharuskan lembaga-lembaga tersebut untuk melakukan pembahasan, dalam bentuk trilog: pertemuan tripartit informal mengenai rancangan legislatif antara wakil-wakil Parlemen, Dewan dan Komisi."
  26. ^ European Union (2016).
  27. ^ European Parliament (2017b), hlm. 42.
  28. ^ European Union (2014), hlm. 7; USDA (2018).
  29. ^ a b Borchardt (2010), hlm. 088.
  30. ^ European Commission (2011).
  31. ^ European Union (2013): "Akses ke naskah-naskah hukum UE dipermudah. Untuk memastikan akses yang lebih baik bagi publik terhadap undang-undang UE dan pemberitahuan terkait lainnya, Jurnal Resmi UE dalam bentuk elektroniknya dianggap otentik dan berakibat hukum."
  32. ^ Borchardt (2010), hlm. 097.

Referensi